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中国社会科学报:日本外国人才新政效果待检验
2019-06-11 10:03  

近年来,日本高龄少子化问题日趋严重。日本政府于2018年年底先后批准和出台了《出入境管理及难民认定法》修正案和《外国人才接纳与共生综合政策》,前者旨在扩大外国劳动者接纳规模,以缓解劳动力短缺的问题,后者主要是应对在日外国人数量增加及相关挑战。这两项日本人才新政涉及面广、内容详细,但未能很好地体现与外国人“共生”的意识,其实际效果有待检验。日本在创建真正和平稳定的多文化共生社会方面依然任重而道远。

高龄少子化带来严重问题

日本总务省2018年9月发布的统计数据显示,65岁以上人口占日本总人口的比例已约达到28%,而15岁以下人口仅占总人口的近12%。可见,日本的高龄少子化态势较为严重,所引发的经济社会问题也日渐凸显。

第一,高龄少子化导致日本劳动力短缺。2019年1月,日本调查机构帝国数据银行公布的数据显示,在2018年因人手不足而倒闭的日本企业达153家,与2017年相比同比增加了44.3%。甚至连持续近半个世纪的便利店24小时营业体系,也因人手不足而不得不进行改革,缩短营业时间。劳动力不足显然已成为日本社会难题。

第二,高龄少子化也导致日本大学生源紧张,很多大学陷入经营危机。日本文部科学省2017年的一项预测显示,2031年日本18岁人口与2017年相比将减少近20万人。大学入学人数也将下滑,2040年东京都以外的大学入学人数预计将由现在的47万人减少至26万人。《大学升学杂志》原主编木村诚更是在《大学倒闭时代 城市大学减少、地方大学增多》一书中表示,在2017年以后的15年间,日本将会有多所大学面临倒闭,少子化已将日本大学推向了“倒闭时代”。

面对高龄少子化带来的劳动力严重短缺和大学生源紧张难题,日本政府近年来不断扩大外国劳动者和留学生的接收规模。通过批准《出入境管理及难民认定法》修正案,允许更多的外国劳动者在日本长期工作,并新设了两种居留资格——“特定技能1型”和“特定技能2型”。从2019年4月1日开始日本还以建设、农业、介护、造船、住宿等人才稀缺领域为中心,增加引进符合条件的外国劳动者。此外,日本近年来接收的留学生数量也不断增加,2017年日本大学及语言学校等的在籍留学生人数超过了26万人,达到历史新高,有望在2020年实现“30万留学生计划”的目标。

扩大外国人才接纳规模,可以在很大程度上缓解劳动力短缺、生源紧张等带来的社会问题,但也带来了一些风险和挑战。一方面,人口数量的增加带来了就业、教育、福利、医疗以及社会治安等方面的问题;另一方面,也有一些机构利用政策空间进行不法活动。例如,日本茨城县取手市的某语言学校一年内接收的留学生人数超过定员3倍,其中以工作为目的赴日的留学生占大多数。学校方面为了保护生源甚至向管理机构提供虚假出勤率资料。

出台外国人才吸纳支持新政策

20世纪70年代,日本人与外国人的“共生”问题开始在日本各地受到重视,日本总务省多文化共生推进研究会将“共生”定义为“不同国籍、不同民族的人们,在互相理解文化差异、构建平等关系的基础上作为地区社会的一员共同生活”。《出入境管理及难民认定法》修正案和《外国人才接纳与共生综合政策》都是日本为努力构建“共生”社会而出台的法规政策。与2006年制定出台的《外国人生活者相关综合政策》相比,《外国人才接纳与共生综合政策》内容更为细致,主要包括“面向实现外国人共生社会的意见听取与启发活动”“外国人居住者的支援”“合理、顺利接纳外国人的举措”“新居留管理体制的建设”4大方面,包含126条具体政策措施。其中,对于外国人居住者的支援政策尤其受到重视。日本政府决定拿出超过百亿日元的预算,用于对外国人的生活扶助,还着眼于“建设便于生活的地区社会”“改善生活服务环境”“实现顺畅交流”“充实外国儿童教育”“帮助留学生就业”“保障合理的工作环境”“加入社会保险”7个具体方面,提出了90余条援助政策。

首先,为确保外国劳动者的劳动条件、雇用条件以及支持外国人在日工作等,提出了包含“各都道府县增设外国人劳动者咨询窗口、实现多语种对应,确保外国人在日安心工作”等在内的多项政策。另外,由于以往曾经发生过外国技术研修生被日本企业当成廉价劳动力而不能享受平等待遇的事件,在新居留资格规定实施前夕,日本政府公布了详细的“特定技能”居留资格运用规则。其中规定日本企业雇用具有新居留资格的外国劳动者时,应向其支付与日本人同等或以上水平的报酬,还要求企业遵守相关劳动法规。

其次,日本厚生劳动省十分重视外国人的医疗问题,提出了多条相关政策,如“各都道府县的相关人员联合设立协议会,确保外籍患者安心就诊”,“各地区的主要医疗机构应该配置医疗翻译及协调人员”等;还将制定面向外国患者的多语种资料,开设医疗翻译人才的培养课程,希望能够打造出让外国患者安心、安全的医疗服务环境。

最后,考虑到充实的日语教育是“共生”政策的支柱之一,日本文部科学省围绕外国人的教育问题制定了近20条相关政策,包括“各地方自治体必须确保对外国人在日语学习上的援助”,“通过广播大学的方式,面向外国人开设基础日语讲座,增加外国人学习日语的机会”“着力培养日语教师,提高日语教育质量”等。此外,法务省和文部科学省还共同明确提出,要加强对日语教育机构的质量管理,严格把控和审查出勤率。

对“共生”的政策关注待加强

但是,纵观此次实施的综合对策会发现,其整体偏重于对外国人的支持措施,对构建“共生”社会的关注尚显不足。事实上,日本总务省面向各地方自治体进行的“多文化共生与外国人接纳”相关调查结果也显示各自治体正在推进的多文化共生政策主要包括“各类生活咨询”“多语种信息提供”“面向外国人的日语教室、日语教育支援”“在住外国人的防灾训练”等,基本都是生活上的支援政策。在“建成外国居民社区”“外国居民参加地区活动”等方面推进缓慢,成效不显著。

此外,语言是外国人与日本人“共生”中最为明显的障碍之一。而明治大学教授山脇啓造表示,新的政策措施虽然着眼于信息的多语种发布,但是却只字未提与面向外国人的“简单日语”相关的举措没有充分体现出与外国人“共生”的意识。所谓“简单日语”,是指外国人也可以理解的简单的日语表达形式。这一说法由日本弘前大学社会语言学研究室在1995年的阪神大地震之后提出,最初主要用于向在日外国人及时传达灾害、避难等信息,此后被广泛应用于对外籍居民的各种生活支援。日本一桥大学教授庵功雄认为,“简单日语”可以成为日本地方社会的通用语言。日本《每日新闻》也曾表示,“日本人使用‘简单日语’,是在对共同生活的外国人伙伴展示体贴,是减少外国人与日本人隔阂的有效手段”。

当然,营造通用语言的交流环境只是打开日本人与外国人“共生”大门的第一步。面对外国劳动者和留学生数量的增加,日本政府虽讨论并发表了相关的接纳与“共生”政策,但在具体实施方面仍不完备,存在大量亟待解决的问题。如何完善“共生”政策、建设“共生”社会,是留给日本人,也是留给在日外国人的一个长期重要课题。

(作者:张楠 刘树良,单位分系天津师范大学外国语学院日语系、天津社会科学院日本研究所)

来源:2019年6月3日 中国社会科学报 第6版

 

 
 

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