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中国社会科学报:国家在治理中的主体性
2018-06-01 11:35  

为了有效应对新的治理模式存在的正当性缺失问题,从而确保治理网络效能的充分发挥,有必要引入元治理这一观念。元治理是对治理进行治理,实施元治理的主体应该是国家。因为,与其他非国家行为主体相比,国家具有它们无法相比的正当性与各类资源优势。

自20世纪90年代以来,传统治理模式逐渐不能适应复杂化、多样化以及动态化的社会形势。因此,一些新的治理模式,诸如“互动式治理”“合作式治理”“参与式治理”以及“网络式治理”等不断兴起。由此,一些国外公共管理研究者将国家治理看作“没有政府的治理”。他们认为,如果没有政府,人们也能有效解决各种棘手问题,那么就不再需要诉诸政府权威。这其实忽略了元治理行为主体——国家的特殊作用,即确保治理网络具备足够的输入与输出正当性。

缺乏输入正当性与输出正当性

新的治理模式是相互依存的行为主体建立起的相对稳定的水平衔接,它们在一定程度上在自我调节的框架中通过协商而展开行动。这样有助于达成公共目标。这些新的治理模式的特点是,它们包含“政府内外的制度和行为体”。这些制度与行为体之间的“作用和责任的界限变得模糊”,它们之间存在“权力依赖”关系并结成各种网络。因此,人们需要“通过使用新技术去‘掌控和引导’,而非用‘命令’来治理”这些网络。新的治理模式把诸多利益相关的行为主体,以及相关的资源,特别是各种信息,带入治理网络中,有助于提高解决问题的效率,能够有效应对现代的社会动态。

如果人们真的可以不依赖政府就能够有效应对各种棘手问题,那么,国家可能真的没有存在的必要了,人们也真的开始迈入“没有政府的治理”的时代了。然而,问题的关键在于,离开了政府,人们真的能够有效应对各种棘手问题吗?答案是否定的,因为各种新的治理模式自身也存在一些问题。为了更好地理解这些问题,我们可以从输入与输出这两种正当性观念入手进行探究。

输入正当性指的是各种法律、政策必须能够有效反映人们的多样性观点与利益;而输出正当性指的是各种法律、政策的执行必须要有效率,或者说它们必须要有效解决人们所面临的问题。而且需要注意的是,对于各项法律和政策而言,这两种正当性缺一不可。然而,各类新的治理模式在实践中可能会面临两种正当性的缺失。

相比传统的治理方式,各种新的治理模式更具有包容性,更倾向于将各个利益相关者纳入治理网络之中。但这只是相对的。治理网络比较重视具有代表性的群体,这同时意味着,其也容易忽视代表性不足的群体。而且,一些治理网络缺乏透明性,如何对它们进行问责也是需要解决的问题。所以,治理网络缺乏输入正当性。

新的治理模式能将相关的资源与信息带入治理网络之中。然而,有时这些资源与信息并不足以有效应对它们所面临的各类问题。除此之外,由于缺乏有效的强力支持,它们可能无法解决治理网络中成员的“搭便车”问题。因此,治理网络缺乏它所承诺的输出正当性。

实施元治理的主体是国家

为了有效应对新的治理模式存在的正当性缺失问题,从而确保治理网络效能的充分发挥,有必要引入元治理这一观念。元治理是对治理进行治理,“事前巩固具有未来导向的治理活动,事后对这种活动进行评判”。接下来需要面对的问题是,实施元治理的主体是什么?

有些学者认为实施元治理的主体既包括国家行为主体,也包括非营利组织、公司以及国际组织等非国家行为主体。在他们看来,“实际上,不管是公共的行为者还是私人行为者,任何具有资源的行为者都是实施元治理的潜在主体。元治理所需要的只是拥有影响进行自我治理的行为者的活动所需的资源与意愿”。但笔者认为,实施元治理的主体应该是国家。因为,与其他非国家行为主体相比,国家具有它们无法相比的正当性与各类资源优势。

法律方面,国家拥有制定并执行法律的权力。这样,国家可为各式的治理模式制定行为激励框架,以此来确保它们具备有效的输入与输出正当性,也可以有效确保治理网络具备充分的包容性与透明性。资金方面,国家可以运用各种财政手段去资助那些因为缺乏资金而无法展开有效行动的治理网络,也可以运用财政激励手段去促使那些潜在的治理网络的形成。人员方面,国家拥有训练有素的公务员队伍和专业知识丰富的各类专家队伍。他们不仅是分析以及有效解决各类社会问题的重要保证,而且能够为治理网络决议的形成与执行提供强有力的支持。信息资源方面,国家掌握着丰富的各类国际与国内的、政治与经济的、社会与个人的相关信息。这些信息对于制定行之有效的决策十分重要,这也是一般性治理网络在制定政策时所缺乏的。

维持适中的作用力度

与非国家行为主体相比,国家这一行为主体具有的优势表明,国家具有进行元治理这一活动的可能性。我们更关注的问题是,国家如何在现实之中实施元治理,或者说国家实施元治理的现实性。

从总体上来说,国家实施元治理的方式有两种:直接的方式与间接的方式。所谓直接的方式,指的是国家作为行为主体直接参与到各个治理网络中。一方面,通过各种形式的物质与非物质的激励手段,国家可以减少治理网络中存在的(明显的与潜在的)冲突。这样,可有效降低交易成本,从而向特定的行为主体提供支持。另一方面,国家也可以直接参与到治理网络中,影响具体的政策议程设定、政策选项的选择范围以及政策制定的前提,以提高它们的输入与输出正当性。

所谓间接的方式,指的是国家作为行为主体并不直接参与到治理网络的具体活动之中。它作为旁观者可以通过各种物质与非物质手段来影响治理网络总体性的政治目标、财政状况、法律基础以及具体的叙事方式,乃至治理网络所涉及的范围、特性、成员构成和制度程序,以提升治理网络的输入与输出正当性。

国家在实施元治理的过程中,需要平衡诸种价值,例如参与和效率、稳定和弹性等,并维持适中的作用力度。网络治理中的参与和决策效率之间存在着矛盾,即利益相关者参与的越多,人们就越难以达成治理协议;反过来,利益相关者参与的越少,人们便越容易达成一致。然而,这有悖于治理网络的包容性要求。因此,治理网络需要维持一定的稳定性,即参与到网络式治理过程中的利益相关者保持恒定。只有这样,人们才能相互熟悉,也才能在此基础上更好地达成治理协议。需要注意的是,治理网络也不能过于稳定。因为它的优势就在于具有弹性,即它能根据具体的情形改变治理网络的构成成分,以便更好地解决它所面对的问题。

国家干预治理网络的过程要适度。如果国家对治理网络控制得过多,就会降低利益相关者参与治理网络中的意愿。这不仅会影响治理网络优势的发挥,也会使得元治理变成政府实施自上而下控制的工具。但如果国家干预过少,那么它就无法为治理网络提供有效的支持,也难以纠正它自身所存在的正当性问题。所以,作为元治理行为主体的国家,需要在实践过程中根据所面临的具体动态形势,不断平衡参与和效率、稳定与弹性等诸种价值,同时也要注意维持适中的干预程度。

因此,为了使人们充分认识到国家在网络式治理中的独特作用,以助力国家治理体系与治理能力现代化,我们需要重新界定新的治理模式,即治理网络中各个政府与非政府行为主体间相互依赖,成员之间在相互依赖、相互信任的基础上展开持续互动。同时,国家具有不同程度的自主性,它能直接或间接地对治理网络进行治理,以确保它们具有充分的输入和输出正当性。

(作者:张继亮,天津师范大学政治与行政学院)

来源:2018年5月30日 中国社会科学报 第7版

链接:http://www.cssn.cn/skjj/skjj_jjyw/201805/t20180530_4312456.shtml

 

 
 

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